Suisse - UE : le plan en trois étapes de l'EPF devrait aider davantage

Plus de deux mois après la décision du Conseil fédéral de rompre les négociations sur l'accord-cadre, le silence s'est installé sur les relations futures de la Suisse avec l'Union européenne. Malgré la décision de la Commission européenne de traiter la Suisse comme un pays tiers non associé dans les programmes-cadres de l'UE pour la recherche et l'innovation (cf. Nouvelles de l'EPF du 14.7.2021), presque personne ne parle de la façon de procéder maintenant.

Ce silence estival est maintenant rompu par deux chercheurs de l'ETH. Dans une nouvelle contribution à la discussion, Michael Ambühl, professeur à l'ETH, et Daniela Scherer, chercheuse postdoctorale du Chaire de négociation quelles options ont le plus de chances de réussir du point de vue de la théorie de la négociation. "Nous avons défini un plan en trois étapes sur la manière dont le partenariat entre la Suisse et l'UE pourrait se développer après l'échec des négociations en mai", explique M. Ambühl.

Renforcer la confiance par des mesures unilatérales

Dans un premier temps, la confiance mutuelle entre la Suisse et l'UE devrait être renforcée par des mesures unilatérales. Les auteurs recommandent au Conseil fédéral d'intensifier d'abord les échanges avec Bruxelles et avec les capitales européennes, comme il a déjà commencé à le faire.

En outre, selon les auteurs, il serait logique que le Parlement débloque le milliard dit de cohésion, normalise pleinement la libre circulation des personnes avec la Croatie et coopère plus étroitement avec l'UE dans la gestion des pandémies et la protection du climat. À ce stade, a déclaré M. Scherer, tout doit également être fait "pour que la coopération en matière de recherche puisse à nouveau occuper la place qui lui revient".

Clarifier la vision politique européenne

Dans la deuxième étape du plan d'Ambühl et Scherer, le Conseil fédéral devrait élaborer une déclaration bénéficiant d'un soutien politique interne aussi large que possible sur la manière dont il souhaite façonner le partenariat bilatéral avec l'UE à l'avenir. Cela devrait donc également être approuvé par le Parlement suisse sous la forme d'une déclaration ou d'une résolution de planification.

"La vision de la politique européenne soutenue par le Parlement renforcerait la crédibilité du Conseil fédéral vis-à-vis de l'UE et ouvrirait la voie à la poursuite des négociations", a déclaré M. Scherer. Elle exprimerait la volonté de la Suisse de négocier un nouvel arrangement institutionnel pour la voie bilatérale dans le cadre d'un paquet global, qui tiendrait également dûment compte des caractéristiques particulières de la Suisse en tant que non-membre. 

Mettre en place un nouveau paquet de négociation

Dans une troisième étape, le plan prévoit que la Suisse rouvre les négociations avec l'UE. Afin d'accroître la portée des négociations et de faciliter ainsi un équilibre des intérêts entre les deux parties, un paquet de négociation devrait être aussi large que possible. Si l'"accord-cadre" nécessaire à l'association à Horizon Europe n'a pas encore été négocié d'ici là, cela devrait être fait ici au plus tard.

Cependant, un élément central de ce paquet global à cinq domaines, que les auteurs appellent Bilatéral III, reste avant tout la renégociation d'une base institutionnelle pour certains accords d'accès au marché existants et futurs, en plus de l'adaptation des accords existants, de l'assurance de nouveaux accords, d'une augmentation de la contribution à la cohésion et de l'institutionnalisation d'un dialogue régulier au niveau ministériel. Selon les auteurs, cette base devrait toutefois différer du projet d'accord-cadre sur un certain nombre de points.

Prise de contrôle légale sans super guillotine

Dans ce contexte, Ambühl et Scherer recommandent à la Suisse d'insister dès le départ sur les exceptions, dites opt-out, lors de l'adoption dynamique de la loi dans les domaines vitaux que sont la protection des salaires, la directive sur la citoyenneté de l'UE et les aides d'État, entre autres.

En outre, les auteurs proposent que l'adaptation dynamique au droit communautaire ne soit pas réglementée par un traité distinct, comme dans le cas de l'accord-cadre, mais par une révision des accords existants. Pour Scherer et Ambühl, cela présenterait l'avantage qu'il n'y aurait pas d'extension des dispositions de résiliation déjà prévues dans les accords existants, la clause dite guillotine. 

Règlement des litiges sans la Cour européenne de justice

Enfin, Scherer et Ambühl présentent également une variante alternative sans implication formelle de la Cour de justice européenne (CJE) dans le règlement des différends. Si la Suisse n'adopte pas la nouvelle législation européenne, l'UE serait autorisée à décider de mesures compensatoires à l'encontre de la Suisse sans saisir préalablement un tribunal. Toutefois, la Suisse aurait alors la possibilité de faire examiner par un tribunal arbitral indépendant si les mesures compensatoires prises sont appropriées.

Sur le plan national, cette approche moins légalisée pourrait éliminer un point de discorde sans pour autant restreindre la compétence de la Cour de justice européenne. Au demeurant, une procédure similaire de règlement des différends est déjà en vigueur entre la Suisse et l'UE : l'UE l'a acceptée dans l'accord douanier de sécurité de 2009.

Faisabilité politique

 Mais dans quelle mesure ces propositions sont-elles réalistes ? Dans le cas du règlement des différends et de l'adoption du droit avec exceptions proposés par Ambühl et Scherer, la question se pose de savoir pourquoi l'UE devrait y adhérer à l'avenir alors que c'est précisément ce qu'elle a refusé de faire jusqu'à présent. "Parce que c'est finalement dans leur propre intérêt", explique M. Scherer. Car pour les auteurs, les mesures décrites aux trois niveaux contiennent des concessions substantielles en faveur de l'UE et donc une nette amélioration du statu quo pour l'UE.

Il reste également à voir, à l'intérieur de la Suisse, si un large consensus est réalisable compte tenu des divergences politiques qui prévalent dans le dossier européen. Mais les auteurs sont moins pessimistes que d'autres commentateurs sur ce point également : un paquet qui ne prévoit pas un rôle explicite pour la CJE, n'étend pas la clause guillotine et permet des exceptions dans des domaines importants devrait également être mieux accepté par la politique intérieure.

 Référence bibliographique :

Ambühl M., Scherer D. S., Schweiz - EU : Wie weiter ?, in : Jusletter - 2 août 2021.